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建立中國存款保險制度宜兩步走

日期:2013-7-8 14:06:23

訪中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄

摘自:中國保險報

      中國人民銀行6月7日發布的《中國金融穩定報告2013》引人關注,其中關于存款保險制度的描述:“2013年將積極研究制定‘存款保險條例’”,被外界認為是迄今為止給出的最為明確的時間表。主要研究養老金融、法律與金融監管及法學博弈論的中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄在接受《中國保險報》專訪時表示,借鑒歐美銀行業存款保險制度建立的路徑,我國在存款保險制度建立之初,為了打破銀行業壟斷,可以實施“兩步走”的策略。

     記者:中國人民銀行在《中國金融穩定報告2013》中提出“建立存款保險制度的各方面條件已經具備”, 您認為,在歷經相關部門20多年的研究后,現在具備了哪些條件?

     胡繼曄:隱性存款保險在中國存在如此長的時間,有其一定的歷史原因和合理性;但其社會成本太高且隱含了巨大的潛在風險,缺陷也越來越明顯,中國需要加快存款保險立法的進程。2007年美國爆發的次貸危機席卷全球以來,盡管全球金融危機造成的危害極為嚴重,堪比1929年的大蕭條,但全球主要經濟體的銀行體系并沒有發生類似1929年的巨大災難,這也是存款保險制度在一國金融安全網中具有重要價值的有力佐證。

     可以看出,我國的存款保險制度已經“研究”太長時間了,今年的《2013金融穩定報告》再次明確提出:“加強系統性風險防范和處置制度建設,加快建立存款保險制度。”我認為,目前可以說“萬事俱備,只欠東風”,每一天都是推出《存款保險條例》的很好時機。

     記者:近年來,您一直在呼吁建立存款保險制度,也為此做過非常深入的研究。此次央行在報告中提出“要建立和完善符合國情的存款保險制度”,您如何看待央行對存款保險制度的定性?要符合什么樣的國情,又有哪些國際經驗是必須吸取的?

     胡繼曄:在建立我們自己的存款保險制度中必須充分考慮國情:工農中建交五大行占據銀行業半壁江山,處于事實上的壟斷地位。一方面,眾多的儲戶相信在商業銀行體系中,傳統五大行將會享受政府隱性擔保的財政保障。儲戶的這種市場偏好,對新組建的商業銀行、城市信用社、農村信用社等非國有銀行機構相當不利。另一方面,由于五大行在金融市場上擁有更好的信用和聲譽,如果采取自愿投保方式,他們也不太愿意參加存款保險。這也是中國至今遲遲未能出臺存款保險的主要原因之一。

     強制性、普適性存款保險制度的建立將有效地改變目前這一違背市場規律的不正當競爭現象,解決金融監管機構處置問題銀行的后顧之憂,有利于完善我國金融機構的市場退出機制,提高銀行業整體的效率。存款保險不僅可以有效地監管銀行等金融機構,還可以通過優勝劣汰來對經營不善的銀行機構進行鞭策。

     記者:央行在報告中規劃了一些存款保險制度實施路線圖,并特別提到要發揮存款保險制度在風險處置中的作用,明確其對問題機構的早期介入職能。在這一點上,很長時間以來各方并未能達成共識。該如何理解存款保險機構的作用?存款保險機構該如何保持獨立性?

     胡繼曄:關于存款保險機構對問題銀行業機構的早期介入職能問題,可以借鑒美國的一些做法。美國作為存款保險制度最早、最完善的國家,非常值得我們立法中借鑒。我國未來的國家銀行業存款保險公司一方面將是為失敗銀行“兜底”的保險公司,同時又是央行、銀監會之外的第三個銀行業監管機構,在防范銀行業金融風險方面將發揮更大的作用。正是基于其重要作用,一般的存款保險機構都保持一定程度的獨立性,在中國不僅僅要獨立于銀監會,還應當部分獨立于中國人民銀行,這樣才能在對問題銀行做出獨立的判斷。當然,由于都要監督、管理商業銀行,未來的國家銀行業存款保險公司、央行、銀監會必須建立信息共享機制,既分工又協作,共同保障銀行體系的穩健發展。

     記者:盡管在存款保險制度缺失的條件下,國家實際上承擔了隱性的擔保責任,容易導致商業銀行風險約束機制弱化,但您也曾經提出,建立存款保險制度在提高商業銀行自身抗風險能力的同時,存在誘發銀行家道德風險的缺陷。該如何彌補這種缺陷?

     胡繼曄:道德風險問題一直與存款保險制度如影隨形。存款保險的存在可以產生金融機構追求高風險、高回報投資的激勵,這種行為被稱為道德風險。銀行的道德風險就是追求高風險投資,從而獲取高收益,但同時又不必承擔為此高風險投資而產生的潛在成本,并把該成本轉移給了儲戶、監管機構或者納稅人。另外,追求高風險投資的金融機構往往會支付更高的利率來吸引資金。

     解決存款保險制度道德風險的方案之一是限額保險,即只為客戶提供一定額度的保障,超出該額度則不予保障,或者只提供部分保障。

     借鑒歐美銀行業存款保險制度建立的路徑,未來的中國銀行業建立存款保險制度,在制度建設之初,為了打破銀行業壟斷,可以“兩步走”的策略:先行采取較低的存款保險上限(20-30萬元)、單一費率制度,第二步再提高限額,例如50萬元人民幣,同時針對不同銀行采取差別費率制度,以防范銀行業參加存款保險后的道德風險。

     記者:商業銀行破產制度與存款保險制度息息相關,這兩項金融基礎制度建立之后,中國的金融法律體系還需要進行哪些完善?

     胡繼曄:開弓沒有回頭箭,銀行業市場化是不可逆轉的歷史潮流。2012年6月8日,人民銀行分別將存款利率浮動區間的上限調整為基準利率的1.1倍、貸款利率浮動區間的下限由基準利率的0.9倍調整為0.8倍,就是佐證。未來打破金融業壟斷、將銀行業真正推向市場、逐步縮小貸存差,將成為金融業改革與發展的重點,據此應當修改《反壟斷法》,將金融業納入其中。與此同時,還應當根據銀行業市場化的發展修改《商業銀行法》《銀行業監督管理法》,使得法律更能夠適應銀行業市場化發展的要求。

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